——对我国城乡规划体制创新的思考

　　四川省自贡市副市长  曹俊杰

　　改革开放以来，伴随着国民经济的持续、稳定、快速发展，我国城市建设进入了一个崭新的时期，城镇化水平不断提高，城市规模迅速扩大。在城镇化进程不断加快的过程中，如何规划好、建设好、管理好城市，促进城乡统筹协调发展，建设社会主义和谐社会，是城市建设与管理中的重要课题。《中华人民共和国城乡规划法》的颁布实施，标志着规划在城乡建设管理中的基础性作用得到了进一步明确和提高。与此同时，也对城乡规划管理体制提出了新的、更高的要求。适应于城市发展的规划制度是城乡规划健康发展的基础，只有在不断创新完善的规划制度引导下，城乡规划才能科学指导城乡建设发展、才能统筹城乡发展和区域发展，进而实现经济和社会的全面发展。在以人为本的观念指导下，为全面贯彻落实科学发展观，实现城乡统筹协调的可持续发展，城乡规划的制度安排、城乡规划工作的体制和方法都必须顺应时代要求做出调整，才有可能适应快速城镇化时期城乡发展的要求。因此，必须加快城乡规划体制创新，在体制改革中求发展，在制度创新中求和谐，以迎接新城市时代的来临。我国城乡规划体制回顾和转型期城乡规划体制剖析

　　一、我国城乡规划体制的发展阶段

　　解放以后至20世纪80年代中期为集中统一阶段。新中国成立之初，百业待兴，为了适应城市经济的恢复和发展，我国逐步建立了城市建设管理机构，以统一管理城市建设工作。此后，中国的城市建设工作进入了统一领导、按规划进行的新阶段。文革时期，城市规划、建设和管理受到严重干扰，规划管理工作一度处于停滞状态。文革结束后，城市规划管理机构恢复建立，规划管理工作得到了加强。规划管理机构的设置同计划经济体制相适应，基本上沿用了集中统一的规划管理模式。

　　20世纪80年代中期至90年代中期为局部下放阶段。这个期间，很多城市采取了由局部试点到逐步放权的措施，主动赋予了区一级比较大的规划管理权力，调动地区的积极性，推动城市建设的发展。部分城市赋予区、县政府部分计划和财政自主权，以调动基层政府的积极性，包括规划管理权限在内的建设管理权限也逐步下放。一些城市在开发高新技术产业开发区的初期，采取了赋予高新区管委会部分计划、财政和规划管理权限的方式。

　　20世纪90年代中期以后为多种模式并存阶段，围绕建立社会主义市场经济体制而展开的机构改革，特别是随着财税体制改革的铺开，部分城市的市、区两级规划管理的行政权随之分开，区级享受了空前的规划管理权。有的城市规划管理权则集中到市一级，区级规划管理机构属市级派驻机构，人、财、物均由市级管理。

　　二、我国现行具有代表性的规划体制模式从规划管理权限的角度来划分，我国大城市的规划管理体制中具有代表意义的可分为以下四种模式：

　　1．北京模式

　　北京采用高度集中的城市规划管理体制。北京市城市规划委员会是北京市的城市规划行政主管部门，由原首都城市规划委员会、北京市城市规划管理局合并而成。城市总体规划、分区规划、重要地段的控制性规划，由市规委负责编制；道路、交通、市政设施规划的编制和审批集中在市规委管理。规划区内较小面积的详细规划由区规划分局负责组织编制，但区规划局无规划审批权，需报市规委审批；区规划局负责一定权限内的建筑审批；建设项目的批后管理由市规委在审批建设工程后转至区规划局，并由区规划局进行建设项目的监督检查工作。区规划局由所在区人民政府和市规划局双重领导，即区实施行政领导，市局实施业务领导。

　　2．上海模式

　　上海模式的特点为规划管理权高度分散。20世纪80年代末期，配合中央向地方“放权让利”式的改革，上海市政府向区、县政府下放计划、财政自主权，包括城市规划管理权也随之下放。权限下放后，除少数重要地段的建设项目许可申请须由市规划局批准外，大多数土地开发、房屋建设项目的许可申请（即“一书二证”）由区县部门批准。区县规划局人事任免由区县政府决定，市规划局对其无人事干预权；对区县政府批准的“一书二证”也不具体干预，只在特殊情况下经行政复议程序行使否决权。

　　3．深圳模式

　　深圳市的城市规划管理体制采用分级垂直管理模式。深圳市城市规划管理局分为市局（规划处、城市设计处）———分局（规划科）———国土所（规划建管室），共有5个规划国土分局和38个国土所。市局的派出机构受市规划局和区政府的双重领导。业务上受市局直接领导，区政府予以配合。干部实行垂直管理，即分局的主要领导由市局提名，征求区里的意见后，由市局任命。下一级是上一级的派出机构，这样既保证了规划管理落实的快捷和规划成果层层落实不走样，又利于规划管理与城市具体各地段的实际情况相协调，不发生太大冲突，保证局部利益和整体利益的协调。

　　4．广州模式

　　广州市采用“两级政府、三级管理”的模式，虽类似于上海模式，但规划管理权的分散程度远不及上海。区规划局由所在区人民政府和市规划局双重领导，即区实施行政领导，市局实施业务领导。在统一规划审批、统一管理法规、统一业务领导的原则下，明确市、区两级城市规划的管理权限和责任。如有违反规划法规和要求的，市规划局有权随时否决，区规划局必须重新审定。

　　上述四种具有典型意义的规划管理模式实践如今已有结果。北京由于绝大多数的管理业务集中在市规委，而管理人员严重不足，使规划管理已滞后于城市建设的发展。上海各区的城市建设在得到空前发展的同时，因规划管理权力过度分散所带来的种种弊病也日益显露出来。深圳的规划管理模式是迄今为止较为成功的模式。广州的规划管理权虽较多地集中在市级管理机构，但由于区规划局主要是对区政府而非市规划局负责，因此在城市规划执行和实施的推进上也存在一系列矛盾。笔者认为，无论采用何种模式，只有在深入分析现有规划管理体制存在问题的基础上，才能寻求适合自身特色的体制模式。

　　三、新时期城乡规划的基本特性

　　在计划经济条件下以及以单一的经济增长为主导的时期，城市规划通常根据国民经济计划和政府的经济发展目标以及项目安排，以具体的产业发展作为城市定位的主导依据，以项目开发建设作为编制和管制重点。随着经济体制改革的不断深入与城乡规划作用的变化，城乡规划在战略性、协同性与统筹性等方面的基本要求越来越突出。

　　四、现有城乡规划体制的困惑

　　首先，规划编制重数量、轻质量，缺乏引入新的规划理念。近年来，为了适应城乡规划作用的变化以及经济社会发展对城乡规划的新要求，我国在探索新的规划体系、创新规划方法、规范编制程序、提高规划透明度等方面已取得很大进展。然而，由于各方面的体制还不够完善，规划编制和实施还存在许多亟待解决的问题。实际表明，在城乡发展外部环境激烈变化、城乡发展速度加快、发展规模变大的过程中，传统规划方法已“捉襟见肘”，对有的城市而言，总体规划批准之日就是修编之时。

　　其次，管理体制不顺，部门职能交叉、多头管理。一方面，目前我国完善的空间规划体系尚未建立，有关空间规划的职能分别由不同的部门承担，部门之间职能交叉和重叠，有关法律衔接不够甚至相互矛盾，造成实际工作中的相互扯皮、多头管理等现象。另一方面，即使在建设系统内部，由于有关法规、条例间的不协调和相互扯皮，也存在着多头管理的矛盾，如建制镇的规划管理、市内户外广告牌的规划管理、城市雕塑的规划管理等都有类似问题的存在，按照依法行政、建设法治政府的标准来衡量，还有较大差距。城乡规划体制创新的思路和取向

　　迈向新时期，城乡规划管理的外部环境和内部氛围都将发生新的变化，依法管理将成为新时期城乡规划管理的主要趋向。规划管理目标、管理对象、管理内容、管理重点、管理范围以及管理方法都将要求有新的变化。改革旧的城乡规划管理的目的之一，就是要使规划管理从“忙于应付”的状态中解脱出来。在传统体制下，由规划部门包办了微观城市建设活动中所有方面的管理任务，规划管理人员的主要精力都用在城市建设具体项目管理的日常活动上，因而大大降低并削弱了城乡规划发展战略研究和宏观规划的参谋决策能力、综合服务能力、综合调控协同能力以及城乡规划管理自身系统改革能力，这是当前城乡规划管理中的通病。

　　笔者认为，应注重城乡规划编制体系创新。新的《城乡规划法》建立了“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”这一崭新的城乡规划编制体系，从空间层次上体现了城乡统筹协调发展的要求，强调了规划的覆盖面。党的十七大和十七届三中全会也重点研究了农村改革和发展问题，为加快构建城乡统筹发展的体制机制指明了方向。城乡规划编制工作如何适应新时期发展的需要，如何在编制体系方面有所创新，给所有城市提出了新的挑战。笔者同时认为，应实事求是，抓住机遇，不断突破陈规，逐步酝酿建立新的城乡规划编制体系；重点应在规划的综合协调、战略研究、行动计划、城市设计咨询等方面寻求突破和创新，此外，还应注重城乡规划管理思路创新。城乡规划体制创新设想和行动举措

　　首先，应因势利导，合理确定城市规划体制创新的目标和指导原则。城乡规划管理体制创新的目标，是打破规划管理中城乡二元化管理的现行格局，建立与又好又快推进城乡一体化要求相适应的规划管理新体制，以完善机构设置为保障，强化和延伸城乡规划的管理职能，改变镇（乡）、村规划管理监督缺失的现状，充分发挥城乡规划的综合调控作用，促进经济社会与资源环境全面、协调、可持续发展。按照精简程序、提高效能、集中审批、重心下移的思路，调整和理顺市、区两级规划管理关系，明确责权，强化对规划编制、审批、调整的管理，强化规划的实施监督，实现全市城乡规划编制、实施管理、监督督察全覆盖。

　　其次，应因地制宜，科学提出城市规划体制创新的主要措施。第一，理顺关系、健全机构，明确市规划行政部门为负责全市行政区域内城乡规划管理工作的主管部门。第二，逐一梳理、完善制度，完善规委会议事程序，逐步扩大规委会经济、社会、艺术方面的专家规模。

　　最后，探索尝试、创新机制，建立规划行政管理部门同专业院校的定向培养机制，每年向专业院校定向培养1~2名规划管理人才。在此之后，就应尽快明确重点，拟定行动计划。

　　城乡规划体制创新是一项十分艰巨的工作。当前是城市发展和城乡规划复杂多变的时代，要解决的又是事关城乡可持续发展的重大问题，如果没有深厚的理论根底、完善的制度、高效的管理，没有进行探索以及创新的勇气、决心和毅力，就不可能真正实现城乡规划的全面提升和突破。21世纪为城乡规划发展提供了无限广阔的实践空间，创新是新时代的呼唤，更是城乡规划发展的活力之源，是实施城乡可持续发展的必然选择。