——关于我国建设宜居城市的思考与实践 

　　上海市长宁区城市规划管理局局长王训国

　　一个城市的发展必须参与区域发展的分工，它离不开其周边另一些城市构成的城市群体的支持；一个城区的发展必须参与整个城市发展的分工，同样离不开支配其健康发展的主城区的支撑。这个城市要在城市群的发展中发挥集聚效应，形成聚合力；这个城区要在主城区的发展中发挥反集聚效应，形成反磁力，都必须塑造出这个城市的特色。因此，围绕城市的功能定位、发展方向和特色塑造的研究一直是城市政府工作的重点。城市的基本职能是为人们提供居住、生活、就业、交流的场所，其首要职能是居住。随着人居环境与住区问题的深入研究，人们关注的角度和问题都在不断发展，包括城市环境、资源、生态、安全等内容逐步进入研究领域。党的十七大提出，科学发展观战略为城市的全面、协调和可持续发展指明了方向，建设一个适宜人居住的城市正是贯彻和落实科学发展观的有效实证，也成为越来越多的城市特色发展的最佳选择。宜居城市的概念综述

　　什么是“宜居城市”？衡量“宜居城市”的标准是什么？如何建设“宜居城市”？这一系列问题需要我们去了解和解决。目前，国内外关于“宜居城市”尚没有统一的概念，标准和认识也不一致。

　　我国是目前世界上城市化进程发展最快的国家之一，正在经历着发达国家已经面临的问题和矛盾，正在面临粗放型城市向节约型城市的转变，正在急切地探索新型的城市发展道路，实现节约资源、提高城市环境质量的目的。在这场浪潮中，大量城市在把城市做大、做强的同时，也在探索如何把城市做好。“十一五”规划中第一次提出建设资源节约型、环境友好型社会，把节约资源和保护环境作为基本国策落实。2000年，在原建设部的主持下，我国设立了“中国人居环境奖”。党的十七大提出科学发展观和构建和谐社会的目标，为“宜居城市”的研究提出了明确的指导思想，也为构建宜居城市的标准提供了可操作的指南。

　　随着城市发展水平的迅速提高，我国已普遍开始重视起“宜居城市”的建设。2005年1月，国务院批复北京城市总体规划时，首次在中央人民政府的文件中出现“宜居城市”的概念。2005年7月，中共中央政治局委员、国务院副总理曾培炎在全国城市规划工作会议上要求“要把宜居城市作为城市规划的重要内容”之后，全国有很多城市把“宜居城市”列为城市的发展目标，由此成为我国新的城市理想。“宜居城市”的建设标志着我国城市发展观念的提升，是城市建设目标质的飞跃，具有极其重要的意义。

　　联合国提出“让我们携起手来，共建一个充满和平、和谐、希望、尊严、健康和幸福的家园”的口号，是对宜居城市社会标准的简明概括。我们认为，宜居城市应具有良好的居住与空间环境、良好人文社会环境、良好的生态与自然环境和清洁高效的生产环境，也就是说，宜居城市的定义是城市经济健康稳定发展，城市物质资源富裕，精神文化活动丰富，居民就业充分，生活舒适、方便、安逸，社区平安和谐，生态环境良好，是人与自然和谐相处的可持续发展的城市。宜居城市建设中的原则与措施目前，城市建设和管理存在的问题和难点有很多，但存在普遍共性的有城市形态类同性、公共空间缺乏人性化、城市规划的严肃性不够、城市建设融资困难等四点问题。在解决过程中，我们需要坚定几项原则，并采取得力措施。

　　一、建设宜居城市的原则

　　首先是以人为本的原则。“天人合一”一直是中国传统文化的核心内容之一。道家讲，“人法地，地法天，天法道，道法自然”，这些都表达了我们的祖先追求人与自然和谐统一的朴素思想。宜居城市的建设和管理更要考虑到人的需要，城市的交通组织、产业布局、居住环境、公共设施配套都要从方便居民的居住、生活、就业、交流等活动出发。

　　其次是因地制宜的原则。建设宜居城市必须注意到城市之间的差异性，包括区域差异、历史差异、文化习俗差异和人群结构差异。不同区域、不同环境、不同历史的宜居城市建设目标的制定，都要从自身的实际出发，不能照搬照抄其他城市的做法，更不能生硬地把西方城市的形态复制到本地的城市建设中来。建设目标的确定要与本地经济实力相结合，不能盲目地追求规模大、功能全，应该量力而行，项目建设计划安排要符合本地经济发展的实际情况。

　　再其次是远近结合原则。建设宜居城市是一个较长的过程，不能急功近利。要制定战略规划，既要确定长远发展目标，也要明确近期发展目标；既要有长远规划，也要有近期建设规划，实现远期规划与近期建设相结合。

　　最后是城乡统筹原则。国外很多宜居城市建设的案例告诉我们，宜居城市的概念是指包括郊区在内的“城市区域”，因此，城市规划和开发必须与大范围的区域规划相协调。宜居城市建设中，既要注重规划大区域的景观生态安全格局，还要注重区域交通、产业、人口布局、土地利用等方面，加强城市与周围区域的协调。应由单纯的城市规划向城乡一体化规划转变，重点整治好城乡结合部的人居环境建设，通过产业结构的调整来发展小城镇，带动农村经济和社会发展，逐步缩小城乡差距，实现城乡平等协调发展。

　　二、建设宜居城市的主要措施

　　城市政府是推动城市发展的首要力量，是宜居城市建设政策的制定者、实施者，是宜居城市建设管理的系统中枢和调控中心。在现代城市逐渐向追求经济增长、社会平等与生态保护充分融合的人居生态城市转型的过程中，城市政府因其特殊的地位而发挥着不可替代的主导作用。因此，建立一个“政府主导、规划引领、社会参与、制度保障”的科学工作机制，是建设宜居城市的关键所在。

　　第一，应制定建设宜居城市的战略策划和规划设计。

　　战略策划是城市政府对城市发展的目标、方向、途径等所做的宏观谋划，是对城市未来形象进行定位的重大抉择。制定符合宜居城市内在要求的可持续发展战略，是城市政府驾驭宜居城市发展全局的重要手段和首要环节，是实现宜居城市的前提和基础。宜居城市建设战略规划和城市设计必须把握其前瞻性、综合性、区域性的特征，要着眼于未来，着眼于现代化，特别是城市基础设施的供应能力要适当超前，不断完善城市载体功能，以适应经济社会发展的需要；要树立以城市环境生态化、城市文化特色化、公益设施便捷化、城市空间人性化为主要目标的城市现代化建设更新理念；要统筹兼顾市区、郊区、城乡接合部、农村的时空关系，实现城乡一体化发展。因此，在建立制定总体规划———详细规划（控制性详细规划）———专业规划的法定规划体系的同时，必须建设和完善战略策划———总体规划———居民重点活动区域的城市设计———生态环境、市政公用设施等专业规划的非法定规划且与建设宜居城市密切相关的规划设计体系，切实做到层层落实规划战略愿景。

　　第二，做好宜居城市的规划环境影响评价。

　　在城市建设和管理中，重视规划引领己经成为城市政府的共识，但对已经编制的规划进行规划环境影响评价工作一般则不被关注，在现实中，我们只对符合规划的项目进行环境评价，而没有对规划本身是否影响环境做出评价，这是非常严重的误区，况且，并不是所有的规划都是科学合理的。加强规划对环境影响的评价，将有助于规划对宜居城市建设的科学引导，通过对工业、农业、能源、交通、旅游、重大基础设施等专项规划的环境影响进行系统和综合性的评价，在评价指标体系、评价方法、评价技术路线中体现出宜居城市建设的思想。

　　第三，制定宜居城市建设的科学指标体系。

　　建设宜居城市要有科学的指标体系作为政府工作的依据。宜居城市指标体系的建构应结合每个城市的现状，体现时代性、地域性和阶段性的特点。指标的选取旨在保持建设宜居城市在整个复杂体系的层次性、代表性以及现实性的最优组合。同时，指标体系还要反映各指标之间的有机联系，如自然生态系统与人类社会经济活动之间的联系，这可以通过在土地利用的费用效益分析中设立与生态系统服务功能相关的指标而得以体现。

　　第四，拓宽社会参与宜居城市建设的渠道。

　　宜居城市的建设是巨大的系统工程，离不开社会的参与。欧美国家成功的宜居城镇建设经验告诉我们，要尽可能鼓励社会参与。规划方案的编制、政策的制定、项目的建设推进过程、后续的监督监控，都要有具体的措施保证公众的广泛参与，听取群众的意见，发动除政府机构以外的广大市民与各种组织的积极参与，并增加透明度，完善城市环境信息公开发布制度。

　　积极鼓励社会资本参与建设宜居城市。除了商业性开发项目外，在道路交通、市政设施、绿化等环境建设方面可以大胆引进社会资本参与合作，扩大宜居城市建设的融资渠道，减轻公共财政的压力。江阴市用市场化方式引进上海城建集团建设总长22.5公里的霞客大道工程，是重大公用设施项目建设领域的大胆尝试，为城市建设、绿地建设、重点项目开发开拓了一条建设融资的新渠道。

　　第五，完善建设宜居城市的制度、政策保障机制和体系。

　　规划实施机制、社会动员机制、政策支持体系是宜居城市建设的保障体系。综观欧美国家成功的宜居城市建设案例，都十分重视保障体系的建设，都有详细的分工实施体系，有明确的法律地位和完善的法律条例，有明确的角色定位推进和实施机构、市场化的管理体制等作为支撑条件。建设宜居城市要有科学的规划实施机制，要有一个规划委员会机制来统筹、协调、推进规划实施，做好规划实施的监督和评价工作；要有一个强有力的社会动员机制，统一各领导、各部门的认识和全体市民的社会共识，形成社会共同推进建设的局面；要有一套完善的政策支持体系，积极鼓励城市各组织、各阶层的广泛参与，调动他们的创新力，大力集聚人才，以强大的科技后盾作为支撑，如鼓励生态适应技术的研制、引进和推广。

　　第六，加强宜居城市的宜传和社会动员。

　　建设宜居城市不是政府一家的事，而是需要全体社会的积极参与。要制定科学的宣传和社会动员计划，全方位地加强宜居城市建设的宣传和社会总动员，提高全社会对建设宜居城市意义的认识，积极鼓励全社会成员参与宜居城市的建设活动。国内宜居城市建设的实践案例

　　千岛湖镇是我国城市自2000年开始参与国际宜居城镇大赛事后第一个获B组金奖的镇。该镇是浙江省淳安县政府所在地，位于浙江省西部山区、国家级风景名胜区内，属杭州市管辖，北距杭州约180公里，是我国杭州———千岛湖———黄山黄金旅游线的中点旅游服务基地。2006年，其城区人口为5万人，该城镇的突出成就在于对自然生态环境保护和城市规划对环境保护的保障。

　　一是规划协调城市发展与环境的关系。该镇最大的特点在于突出的山水环境。伴随1959年新安江水库建设形成的移民新城镇，城镇紧邻573平方公里的巨大人工湖泊，湖水清澈，能见度达5~7米，大部分水体达到了地面水环境质量一类标准，是一座极富特色的滨湖山城。因此，保护环境成为城镇建设的重要内容之一。城镇坐落在一个半岛上，一面依山，三面环水，尽管由于地处山区，城市建设用地与环境矛盾非常突出，但当地在建设过程中，始终严格按照“城在林中，林在城中”的规划结构控制，禁止对山体挖土、采掘，保留原有的自然森林，把城市绿化与自然环境完全融合，使得城市周边山体风貌得到了很好的保护，形成了独特的“盆景城市”格局。针对城镇特殊的环境，为了防止城市无限制蔓延的现象，规划布局坚持有机疏散的原则，采用“组团式”结构，总体上呈分散布局形态，在一个只有10万人左右的城镇中形成了7个建设组团。规划与环境保护目标的协调为城市环境建设提供了宏观的框架性保证。

　　二是实施最有成效的环境保护措施。千岛湖的生态环境十分优越，水环境和空气环境质量稳定在国家“地表水环境质量”一类以及“环境空气质量”一级标准。为了保护环境，库区渔船基本上全部采用清洁燃料船。船舶是千岛湖上的主要交通工具，当地政府对船舶实行总量控制、分类改造，配备安装了生活污水和垃圾、废油等废弃物收集装置并进行统一回收。1999年开始，这里实施“千岛湖渔业生态工程”，库区开始发展有机渔业，对土着鱼资源进行保护，利用鲢鳙鱼滤食的生物特性净化水质，效果显着。农业方面推广有机农业生产技术，全面禁止销售使用高毒、高残留农药，从农产品生产基地到市场，由专门机构对杀虫剂进行全程监测。

　　三是制定适宜的产业发展导向，积极鼓励发展生态型、科技型项目。上世纪六七十年代发展的20余家污染企业陆续关停，重点发展以水资源加工为代表的水产业。目前，当地支柱产业几乎全部为食品、农业深加工企业，几乎没有任何污染企业。

　　四是大力鼓励无污染能源的研究和开发，直接支持开发太阳能烘干、太阳能电池研发项目；广泛并大规模利用水能源为主的水空调（利用水循环降温），推广太阳能热水器。在新规划的住宅区中，太阳能加热器和水空调的使用已经普及，总体使用率已高达85%，并建立起一套清洁能源的民用供热工程管网系统，建立了相应技术调整标准、规范管理体系、市场推广模式等。周边村镇建立了沼气发生和利用系统，同时降低了家畜废物处理成本。这些项目已经形成完整的利用建设体系并进入大规模应用阶段，评审专家认为这是非常有价值和成功的经验。