大浦东“功能区域”时代终结的新闻近来不绝于耳。

　　5月6日，上海市政府公布了国务院同意将南汇区并入浦东新区的消息。9月2日晚，浦东新区区委宣布对新浦东19个委办局党组(党委)书记的任命决定。但上海市民关注的“大浦东”之后具体行政区划设置的方案仍“待字闺中”。

　　今年6月，被上海市委书记俞正声称为“冷班子”的六人调研组进驻浦东，其中，新区行政体制改革就是重要命题之一。

　　华东师范大学终身教授、中国行政区划研究中心主任刘君德作为六人“冷班子”背后参与行政体制改革研究的专家组的主要成员，他告诉时代周报记者：“目前开发区、新区、功能区、开发公司等与街镇复杂的关系一定会理顺，撤‘功能区’已经基本成为共识。基于新浦东‘大区制’的现状，在短时期内推行新的‘大街区’、‘大市镇’、‘大开发区’三者并存的模式，也许是一条出路，可以先行先试。”

　　一个审批流程要一个月

　　据川沙新镇一位镇政府工作人员反映，2005年成立功能区之前，镇政府就三个层级，科员只要向科长和副镇长、镇长负责，但功能区成立之后，科员之上多了八个层级，“往往一个待审批的报告走流程就要一个月，严重影响了办事效率”。

　　2003年，刘君德正巧在川沙进行社区研究，“当时的浦东已经全世界闻名，但大家只知道陆家嘴[29.18 0.03%]，没人知道川沙，为什么浦东开发那么多年，川沙始终没有发展？”在刘君德眼里，川沙甚至还不如他的老家苏北的一个县城。“原因就在于浦东发展过程中严重的二元结构、城乡差距，而中央授予浦东综合配套改革试验区中重要的一点就是要求解决城乡二元结构问题。”

　　用什么办法来解决这个问题，是摆在时任浦东区区长的张学兵面前首要思考的问题。

　　“应该说，功能区域的产生有其特殊背景，现在招致骂声一片，事实上并不公平，当时为何就没人反对呢？”刘君德为此打抱不平。

　　当时的情况是，四个国家级开发区普遍存在土地空间有限、引进外资来也没地方安置，而乡镇又不归开发区管，要地也没对象。

　　更大的背景是，陆家嘴、外高桥、张江、金桥、三林等区域已经具备各自明显的功能布局，规划部门也是按照六大块来作具体规划的。刘君德指出：“在中国，转型的‘行政区经济’运行时期，城市规划区如果不与行政区协调整合，事情往往很难统筹，难办。”

　　而今，俞正声为大浦东下一步的行政区划变动定下了基调：“要结合政府机构改革，进一步转变政府职能，积极探索适应大区域特点、体现扁平化特征的新型行政管理体制。”

　　呈现三大模式

　　不难发现，浦东六大功能区域存在三种形式，一种是以陆家嘴、三林为主的城市街区模式；一种是以川沙新镇为主的“区镇合一”模式；还有一种就是以张江为主的开发区模式。

　　据刘君德观察，目前矛盾最大的就是开发区。“开发区的功能区域应该撤销，开发区的主体应该是开发区管委会，由管委会来统筹整个区域的联动发展，现在有了功能区，等于多了一个婆婆，国家级开发区的级别原本就比功能区要高，但现实是功能区的书记在管开发区管委会的主任。”

　　所以，按照刘君德的方案，未来“大浦东”行政区划或将呈现三个“大”：

　　一是大街区，如成立陆家嘴街区管委会，刘君德个人比较倾向于叫“陆家嘴行政分署”，作为新区政府的派出机构，这是名正言顺的。刘君德认为这类“大街区”在城市化程度高的地区可以实行，如陆家嘴、三林地区，撤销街道，像目前的川沙新镇一样实行“社区共治”。

　　二是大开发区管委会，推行开发区管乡镇，规划、建设功能可以由开发区来管，乡镇只负责社会管理职能。目前看来适用于张江、金桥、外高桥和临港。

　　三是大市镇模式。如同现在的川沙新镇，但因为“大浦东”功能的重新划分，刘君德认为可能部分乡镇会面临重新的规整。比如，在浦东机场区域(包括原南汇的祝桥等)建立一个与川沙新镇平级的新镇，同样实行“社区共治”。

　　“但原则是成熟一个发展一个，而不是像2004年、2005年那样搞一刀切。”刘君德透露，“冷班子”成员在这一点上已经达成了共识，而对具体的时间表，刘君德坦言不好说，“现在，稳定是第一位的，先把区级机构理顺，再者，专家层面的工作也只能做到这个程度，接下去具体的实施框架和操作方案，还有待政府层面来决断。”

　　应该说，目前浦东的“大区制”已经是既成的事实，在很多学者看来，虽不符合国际潮流，但在中国特定时期、特殊地区(如浦东)，在强势政府的背景下，适度扩大地盘，并尽可能地使权力空间、规划空间、行政空间适度统一是有利于城市-区域规划、建设和管理的，对发展是有利的。正如刘君德提出的“行政区经济理论”所分析的，转型期的中国，行政区划(权力空间)对区域经济、城市规划发展存在刚性约束。

　　作为一种妥协，刘君德指出在“大街区”、“大市镇”之下撤销街道和小乡镇可以通过加强社区，推行“共治”，以及通过按照人口规模设立若干中心的办法解决“大与小”的矛盾。

　　因此，目前川沙新镇管理体制中的“区镇合一、镇管社区”模式或将被进一步推广。