编者按：本文是根据胡存智博士在第七届北京大学景观教育大会上的发言整理而成。（会议报道：北京大学第七届景观设计学教育大会召开）

　　胡存智简介：国土资源部总规划师， 国土资源部总规划师，中国土地学会土地经济分会会长，中国土地估价师协会常务副会长，全国土地估价师资格考试委员会副主任，北京师范大学兼职教授，曾任国土资源部土地利用管理司副司长、国土资源部土地利用管理司司长，国土资源部规划司司长。

图为国土资源部总规划师胡存智

　　演讲内容：

　　谢谢大会给我这样一个机会作报告，与其说报告，不如说是一次汇报。土地资源规划近年来我们也做了一些探索，特别是景观设计、景观规划方面也融入了这些概念，并且大力推动，所以使得土地利用总体规划也体现了一些景观设计和景观规划的特点。下面我给大家做一个简要的报告。

　　一、土地利用总体规划的新特征

　　这一轮土地利用总体规划是从四个方面来考虑的，这四个方面主要是：一、统筹安排各类各业用地规模，其目的是要协调日益尖锐的人地矛盾；二、优化用地空间布局，统筹安排生产空间、生活空间、生态空间，构建宜居的城乡环境，引导建设美好家园；三、促进土地生态建设，协调绿色及开敞空间，充分发挥耕地生产、生态双重功能；四、部署国土整治，促进人与自然和谐。

　　1、规划指标的分类设置

　　指标体系是我们进行规模设置的基础。指标的控制，各类用地的规模控制，这个指标从3个方面设置。

　　  1）不同地类分类设置

　　按照耕地、园地、林地、牧草地、建设用地以及占用和补充分类控制。

　　  2）分别控制总量、增量、效益三类指标

　　    ·总量指标：耕地、基本农田、园地、林地、牧草地、总建设用地、城镇工矿用地以及交通水利用地共九项

　　    ·增量指标：新增总建设用地、新增建设占农用地、新增建设占耕地、补充耕地义务量、工程补充耕地共五项。

　　    ·效益指标：人均城镇工矿用地一项。

　　  这个规划里面管效益的指标主要是人均城镇工矿用地，其他都是总量和变量的指标，增量的指标。

　　2、规划的刚性与弹性指标

　　  1）约束性指标--刚性

　　    ·在规划期内不得突破的指标，共6项

　    　·分别是耕地保有量、基本农田面积、补充耕地义务量、新增建设占耕地、城乡建设用地、人均城镇工矿用地。

　　比如说耕地保有量不能少于一定的耕地，这是不行的。基本农田要保证，同时建设用地也要适当的控制。比如说城乡建设用地，城市可以多一点，农村也可以多一点，但是城市和农村加起来的量是不能太多的，是要刚性控制的。

　  　2）预期性指标--弹性

　　    ·规划期内引导实现的指标，实施中可变动，共九项。

　　    ·分别是园地、林地、牧草地、工程补充耕地、新增建设占农用地、总建设用地、城镇工矿用地、交通水利用地、新增总建设用地。

　　制订的是一个数字，执行过程中可以有所变化。

　　3、规划指标的分属控制

　　  1）建设用地总量控制

　　建设用地规模是由两个东西决定，即城乡建设用地和基础设施用地两个规模加起来得到的总规模。

　  　2）城乡建设用地控制

　　建设用地规模又是由城镇工矿用地和农村建设用地两类构成的。我们在控制的时候是可以分层控制的。

　  　3）新增建设用地分层控制

　　    ·新增建设用地=新增建设占农用地+新增建设占未利用地

　　    ·新增建设占农地=新增建设占耕地+新增建设占园林草地

 

　　（一）确定各类用地规模--统筹协调的结果

　　1、各类用地规模确定的方法

　  　1）确定耕地规模的方法

　　保护耕地的底线--最低需求法，也就是说我们最少需要多少耕地，不能少于这个数。少于这个数就要危及农业生产的安全，危及粮食安全。

　　从应保尽保德角度确定耕地规模。

　  　2）确定建设用地规模的方法

　　采用极限的方法，我们假设2020年到2030年是我们国家的人口高峰，同时生态环境达到最大或接近最大的承载量。那时生态环境是最紧张的。同时建设用地也达到最大值，工业化时代到那时也基本处于最高峰时期。之后慢慢进入后工业化时代，用地会慢慢减少。因此把用地最高峰时期的值计算出来，作为规模控制的指标。

　　  3）确定其他用地规模的方法

　　按总量平衡的方法确定其他地类规模。

　　2、各类用地规模确定的结果

　　  1）农用地规模

　　耕地不再减少，目前是18.31亿亩，有调查显示多于这数字，我们保住规划的目标基本没有问题。基本农田要保住15.6亿亩。这个规划执行了5年以后现在看来还是在可控的范围之内。

　　  2）建设用地规模

　　建设用地是分层控制，总量是3724万公顷，我们国家所有的建设用地就是37万平方公里。基础设施大概1059万公顷，城乡建设用地2665万公顷。在城乡建设用地中，城镇工矿用地10万平方公里，农村建设用地16万平方公里。

　　这个结果是用极限的办法推算出来的，到2020年就按照这个规划进行。

　　基础设施是按照经济发展的强度保证用地的，城乡建设用地是按照人来给予安排的。这是按照02020年到2030年我国人口达到高峰14.7亿人口考虑的。同时也考虑到我们国家目前存在的大约1.5-2亿的流动人口。他们在城市和农村之间保持一定的务工和居住方面的流动，这部分人也考虑需要增加用地。

　　从总量上看，我们国家的建设用地比例并不大，从全国来看，大约只占到3.36%。建设用地占我们国家的国土面积3.36%左右。实施的2020年的规划以后变成了3.94%。表面上看量不大，但是对于城市来说要引起我们高度的警惕。这就是上海建设占辖区面积比例达到29%，今后将要36%。天津目前占29%，今后要达到34%；北京目前是19%，2020年要达到23%。同样的例子，香港是22%。作为省来说情况也不容乐观。江苏目前17%，将来要达到19%；广东从9%将要达到11%；浙江从9%要达到11%。

　　从国际上的比较，我们发现，我们国家的用地还是稍微多了一些，这样对于人口，对于生态会造成很大的压力。比如说英国的平均水平大概在6%，当然英格兰要高一些，达到15%；韩国目前是8.2%，计划到2020年达到11%；荷兰还有其他一些国家是15%左右。这个量虽然不大，但是局部地区要引起高度警惕。

 

　　（二）引导各类用地特别是城乡用地合理布局

　　这项规划工作在土地规划中是这么做的，主要是分三个工作来做：

　　1、规划空间分区

　  　1）土地综合利用分区

　　省级规划以综合分区为主，其他分区为辅。

　　  2）土地利用功能分区

　　市县级规划以功能分区、管制分区为主，其他分区为辅。

　　  3）土地利用管制分区

　　乡镇级规划以上

　　这3个分区在不同层级的规划，如省级、市级、县级。省级规划以综合分区为主，市、县级规划以功能分区为主，乡镇级规划以管制分区为主。

　　2、基本农田保护区

　　划定基本农田保护区是土地规划的一个重要内容。但是这次规划中土地利用的基本农田保护区是也一定弹性的，空间上是有弹性的。这样便于我们实施规划，并且可以进行一定的建设。

　　1） 基本农田

　　法律有明确规定，刚性 15.6亿亩。

　　2） 基本农田保护区

　　应明确为规划概念，面积应大于基本农田面积。

　　3） 基本农田保护区内的弹性空间

　　保护区内的富余耕地面积，平时按照基本农田保护，在既定基础设施和特定项目建设时，作为用地的预留空间。

　　3、城镇村建设边界

　　这也是此次规定一个新的特点和主要的要求。

　　1）城乡建设用地规模边界

　　在给定规模的基础上划定一个范围。

　　2）城乡建设用地扩展边界

　　所有的建设，特别是城镇村、城乡的建设不能超出这个建设范围。比如说现在的城镇建设用地，这部分是在未来规划中需要增加的建设用地。围住它们的叫规模边界。规模边界内部的部分是允许建设的区域。在规模边界之外划定一个扩展边界，在扩展边界范围内，所有的建设不能超出扩展边界。设置空间的管制和布局主要是为了更和城市规划和其他规划相衔接。两个规划在不同条件下目标可能稍有差别，技术有差别的情况下很容易有不一样的地方，为了做好衔接，我们划好衔接保证这两个规划很好的衔接。

城乡用地布局引导示意图

　　有了这样的边界以后就可以有一定的空间灵活性在规划中。首先可以由一些形状上的改变，在规划期间可能会出现规划中没有预料的情况，会出现形状的改变，这是可以的，因为它没有超出扩展边界，，面积规模没有扩大。如果出现超出了扩展边界的变化是不允许的。

　　在这样的空间引导和空间布局下，我们就可以比较容易地进行规划上的建设和布局。由于有了扩展边界，在这些地方就有很多农田、水利其他地类，就需要我们从景观规划的角度给予全面的考虑。

　　（三）构建优美的生态和景观环境

　　这里有两个很重要的工作，一是要布设国土生态网络屏障用地，二是要为建设美好家园奠定宏观和景观基础。

　　（四）系统安排国土整治

　　通过整治工程优化利用土地，形成用地集约、布局合理、环境友好、景观优美的用地格局。

　　目前的土地整治工作主要有三项，一项是拆旧建新，一项是农地整理，一个是生态重整。

　　图上所示是常州和四川的土地整治规划图。