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改善我国风景名胜区现行管理体制的对策研究

[日期：2007-08-13] 来源：http://www.fjms.net 作者：中国风景园林网发表评论(0)打印

摘要：风景名胜区作为主要的旅游资源，在国家旅游经济中起着重要的作用，但现行风景名胜区管理体制存在着权限界定不清、政企不分、利益划分不明确等矛盾。本文以国家级风景名胜区天柱山为实证，分析风景名胜区现行管理体制主要弊端，提出改善风景名胜区管理体制的对策。

关键词：风景名胜区；管理体制；天柱山

1引言

 作者简介：汪德根(1973-)，男，安徽师范大学旅游学院讲师，硕士，研究方向为旅游地理、旅游管理；陆林(1962-)，男，安徽师范大学旅游学院教授，博士，安徽师范大学旅游管理学硕士点导师，研究方向为旅游地理、旅游学；刘昌雪(1978-)，女，安徽师范大学旅游学院2001级硕士研究生，研究方向为旅游文化。

风景名胜区是一个国家或地区旅游业赖以生存和发展的基础，其管理水平直接影响风景名胜区的经济、社会和环境效应。随着我国旅游经济快速发展，旅游管理体制在不断完善，尤其是饭店业管理和旅行社业管理已初具成效，但是，由于公共资源管理体制改革的滞后和政府主管部门行业管理的缺位，风景名胜区的管理在理论和实践中都明显落后于旅游行业。风景名胜区管理滞后与风景名胜区人工化、商业化和城镇化等不良发展倾向直接相关。改善风景名胜区管理重要性、必要性日益凸显。风景名胜区的管理研究随之日渐被国外和国内学者和管理者所重视。Mantell、McCurdy、Mackintosh等国外学者对国家公园的管理体系、管理方法进行了深入研究。国内学者对风景名胜区管理的研究已取得一定的成果，这些成果大致可分以下几个方面：第一类对比研究了中外风景名胜区管理情况，诸如中美风景名胜区管理的差异比较研究；详细阐述了美国的国家公园系统、国家公园体系的发展历程，并提出了对我国自然与文化遗产保护与管理值得借鉴的管理经验；介绍了加拿大国家公园的政策体系以及成功的管理政策；评述了美国、日本、德国等国外国家风景名胜区管理现状和经营原则。第二类利用规制经济学的基本思想，从规制体制、规制机制和经营规制等方面对风景名胜区管理进行了分析。第三类是关于风景名胜区是否出让经营权以及风景名胜区是否上市经营的讨论。第四类从风景名胜区居民社区系统规划和建筑设计方面讨论风景区的保护与管理。第五类从立法、依法方面探讨风景名胜区的保护和管理［25，26］。另外，从国家与地方的关系，质量、能量和信息的关系，资源保护与开发的关系，风景区化与城市化的关系的角度，对风景名胜区中一些问题进行了理论探讨［27］。但是，上述研究只是针对风景名胜区某些方面，关于风景名胜区整体的管理体制研究甚少。风景名胜区的管理工作，有着高度的综合性、区域性、整体性和社会广泛性，没有科学的、有效的管理体制，将严重影响风景名胜区的保护、开发、利用和旅游事业的发展。本文以国家级风景名胜区——天柱山为实证，对风景名胜区的管理体制进行探索性研究。

2风景名胜区现行管理体制的主要问题

21 风景名胜区所有权与管理权、经营权界定不清

天柱山，古为南岳，又称“皖山”，安徽省简称“皖”源于此。它位于安徽省安庆市潜山县境内。素以“峰雄、石奇、洞幽、水秀”而著名。1982年，天柱山被国务院批准为首批国家重点风景名胜区，1992年，被批准为国家森林公园，2000年，荣膺国家AAAA级旅游区。天柱山自改革开放以来经历了4次管理体制的变更①。天柱山主景区面积82.46平方公里，其中隶属天柱山林场的为20.5平方公里，4个乡镇11个村的为61.4平方公里，隶属天柱山风景名胜区管理委员会仅有50亩山场。虽然，天柱山成立了“天柱山风景名胜区管理委员会”，但实际上，天柱山管委会没有景区土地、山场的所有权和使用权，对景区也就没有执法权。因此，管委会对景区只是“务虚”管理，管理缺少力度，致使景区近年来出现了一些建设性破坏、粗放式开发以及环境污染等现象，例如，林场和有关乡镇出让土地、林地，管委会事先不知道，等到土地使用证下发后办建设手续时，再来控制为时已晚，类似这些情况的发生，主要原因是天柱山风景区所有权与管理权、经营权界定不清而导致的结果②。

①天柱山风景名胜区管理委员会．关于要求理顺天柱山管理体制的请示．2002.1.8。②天柱山风景名胜区管理委员会．天柱山管理体制亟待改革。

目前，我国不少风景名胜区的各种资源的所有权与管理权、经营权常常是交错的，资源所有者或经营者常常成为资源的实际拥有者。三权混同，使风景名胜区内管理权分散，加上缺乏国家具体代表者的协调，使风景名胜区的管理政出多门，政令难以统一，有时经营者的利益几乎排斥所有者的利益，对资源的破坏而牺牲资源所有者的全局利益和长期利益。例如，庐山是世界文化遗产，而在2002年1，庐山登山北路10公里马尾水处发生了炸山开路，毁林建停车场和房屋的事件，但该开发项目并没有得到风景名胜区管理部门的批准，因为庐山风景区的管理由多个部门负责，庐山风景名胜区管理局实际所能行使管理权的范围非常有限，对庐山山体以外地方无从管理，也无从监督，对马尾水处的炸山毁林行为，庐山风景名胜区管理局显得很无奈。

22风景名胜区管理缺乏权威性

在我国风景名胜区管理机构设置中，农业、宗教、林业、旅游、环保、建设、文化等部门均代表国家行使各部门的所有权与管理权，但综合管理、决策和协调机构、职能监督机构、基层执行机构以及其他各种机构应有的权力及关系界定不是很清晰，履行职能与设定职能不一致，管理缺乏权威性［30］。甚至，一些地方盲目追求经济利益，将风景名胜用地当作一般的土地，低价出租或转让给开发商，提出了诸如“谁投资谁受益”的观点，一些有特殊背景的开发商最大限度地占取收益权，却不承担任何社会成本，或将社会风险转给社会，加剧了对风景名胜区的破坏程度［31］。天柱山管委会是天柱山风景区保护、利用、规划和建设等工作的主管部门，安庆市委、市政府赋予其一定的职能，但实际上，天柱山管委会只是潜山县政府的一个派驻机构，对景区内乡镇和驻山单位没有人事管理权，缺乏足够的管理权力，管委会的决策与管理对景区内乡镇和驻山单位来说缺乏权威性，许多工作只有靠领导行政协调，长期以久行政协调代替了日常管理③。

③天柱山风景名胜区管理委员会．关于要求理顺天柱山管理体制的请示．2002.1.8。

23风景名胜区内部利益划分不明确

由于风景名胜区的旅游资源构成多样化和多元化，使其内部存在不同的利益主体，各利益主体从旅游开发中获取了一定的经济利益，但为了追求最大利益或要求平衡利益，景区内部出现了利益划分不明确的矛盾。景区内部利益矛盾加大了管理难度，也不利于景区的发展。天柱山管委会对景区如何经营、管理和保护，与有关部门存在利益矛盾，一些利益主体(如村镇、企业和群众)参与景区开发和经营，要求参与诸如景区门票等利益的分成。外商来天柱山投资，一般都要经过县直机关、乡镇、村、林场以及天柱山管委会等多个利益主体的同意，只要有一个不配合，投资就很难成功，由此造成外资引进成效不大，影响景区发展。

24风景名胜区经营机制改革滞后性

在不少风景名胜区内，存在着政、事、企不分，从而造成风景区资源的闲置和浪费，致使风景区经营机制呈现出无序性和低效性，削弱其综合竞争力和吸引力，严重困扰风景名胜区的发展。天柱山风景区是由众多管理部门和企业共同经营业务，经营不按照市场规律，盲目追求饭店等企业的数量。目前，风景区的宾馆饭店已有100多家，8000多个床位，大大超过了实际接待量，除了旅游旺季外，客房利用率很低，为了争夺市场，就相互压低房价，形成恶性竞争；旅行社和漂流公司的经营也不同程度地存在类似混乱现象。对于这些状况，天柱山管委会只能单纯地用行政手段干预，无法从根本上解决问题。

25景区内规划建设缺乏统一性

风景名胜区的规划、开发和建设是一项系统工程，需要涉及旅游、城建、林业、文物、宗教、环保和地方政府等各方面的政府机构，使景区制定和贯彻统一的开发建设规划难度加大，在没有经过科学的论证就按照益于各利益主体的方案无计划地规划建设，将破坏森林植被，破坏景观，影响了旅游观赏价值。天柱山风景区目前由于条块分割，部门之间各自为政，对景点(如文物和寺庙)的规划、消防与环卫等工作，各主管部门依据利己的方案自行其是，难以实施统一的规划建设。

3改革现行管理体制的主要对策

31构建合理的风景名胜区的管理体系

随着规模不断扩大，对社会、经济、文化等方面的影响加深，以及社会参与程度进一步增强，现代旅游需要建立合理的公共资源管理体系：首先，管理是全面的，能覆盖全行业；其次，管理是全方位的，要能对市场的多层次发挥作用；第三，管理是具有权威性的，能够形成切实的调控作用。风景名胜区管理作为公共资源管理的一个重要组成部分，应尽快构建合理的管理体系。

在我国目前不少风景名胜区现行的管理体系中，管理部门与企业单位不仅级别是平行的，而且是共同管理和经营风景名胜区，经营权与所有权、管理权界定不清，经营与管理混同，造成多头管理，缺乏统一性；组织权力关系模糊，缺乏权威性；景区内部各部门利益划分不清，出现矛盾冲突等不利于风景名胜区发展的负面影响。为了迅速改变这种状况，就必须尽快改善目前这种管理体系。如图2下半部分反映了改革后的风景名胜区管理体系，新的管理体系成立了风景名胜区管理委员会，级别平行的管理部门和旅游发展有限总公司都统一在风景区管委会下，接受管委会统一管理，管理部门只负责风景区行政管理工作，不涉及经营活动，风景区的经营权由旅游发展有限总公司专门行使。同时，必须赋予风景区管委会足够的权力，能够充分行使政府机关的职能，使其对风景区的保护、建设和日常行政工作等管理具有很强的权威性。

新的管理体系增强风景名胜区管理的统一性，提高管委会的权威性；经营权与管理权分开既有利于管理机构提高管理水平，又有利于旅游企业提高经营水平，加强市场运作，有利于风景名胜区资源的保护与利用。例如，世界自然文化遗产——四川峨眉山管理机构有林业、宗教、旅游、文化等十多个管理部门，各自行使其管理职能，但是这十多个部门都统一在峨眉山管理委员会下，统一管理使各部门对峨眉山管理更有效］。浙江省天台山国家级风景名胜区成立天台山风景旅游区管委会，与天台山风景旅游局实行一套班子，将占全县面积51％、占全县人口53％的7个旅游乡镇和国家级风景名胜区13个景点纳入管委会统一管理，在改革后第二年接待游客60多万人次，创历史最高，新的管理体系促进了该县旅游业的快速发展。因此，天柱山风景区应尽快构建合理的管理体系，应将天柱山管理委员会与天柱山森林公园管理处合二为一，并将主景区范围内的3个乡镇的11个行政村或精华景区内的茶庄、天柱等行政村，以及风景区内的一切行政、企事业单位都归天柱山管委会统一管理，县文物局、县宗教局与县旅游局由县人民政府委托天柱山管委会管理。另外，对于天柱山管委会的权力应给予明确的界定，增强其管理的权威性和有效性。

32正确处理风景名胜区经营权与所有权、管理权的关系

风景、森林，文物等国有资产，其所有权虽不能进入资本市场流通，但作为旅游吸引物具有观赏、游览、健身等价值，形成一种特殊形态的经营性资产，其经营权可作为旅游产品进入旅游市场，而且还可以作为国有资产的一部分按法定程序进入资本市场运作。风景名胜区以发展旅游业为主要方向，以开发旅游项目、实行旅游经营接待为主业，应实行政企分开、市场运作、企业经营的发展路子。例如，1998年底，陕西省在确保国家文物国有化的前提下，实行文物的所有权与经营权分离，成立陕西旅游集团，集文博景点、风景名胜景点、旅行社、饭店、旅游交通、商店和娱乐业于一体，进入了旅游市场。1999年底，武夷山腾龙旅游发展有限公司全权经营武夷山风景名胜区的旅游经营和其他经营性业务，直属武夷山风景区管委会领导。天柱山风景区在经营机制方面要正确处理好经营权与所有权、管理权的关系。在天柱山风景区管委会下成立天柱山旅游开发总公司，下设饭店业、旅行社业、娱乐业、旅游商品开发等分公司，用市场机制指导企业的各项活动，以企业身份从事风景区的开发、建设、经营活动，包括对外招商引资、建立股份或联合经营公司。天柱山风景区管委会是非营利机构的政府机构，对风景区内的住宿、餐饮和娱乐等服务性行业，由特许承租人经营，在财务上与管理机构无关，管委会只管理不经营，实行政企分开。

33调整和完善风景名胜区的经济政策

风景名胜区资金不足带来了两大问题，一是由于基础设施跟不上，造成风景区内交通、通讯不畅，供电不足，供水紧张，垃圾污水处理率低，阻碍了风景区事业及旅游等相关产业的发展。二是各部门难以接受风景区管委会的统一管理，各自通过经营获取经济来弥补资金不足，致使风景名胜区出现“三化”，即“商业化”、“城镇化”、“人工化”等问题。因此，国家资金的投入是必须的，如果国家没有直接的经济投入做调控杠杆，风景名胜区的管理必然力不从心。欧美等一些发达国家的国家公园管理，除了有国家公园保护的法律、法规和政策外，还有一个重要原因是国家投资。例如，美国有90％的资金来自联邦政府的财政投入，1998年联邦政府为国家公园投资了17.54亿美元［26］。目前，我国财政还不富裕，不可能像发达国家对国家公园提供充分的经济作保障，因此，解决风景名胜区资金不足，不能仅仅依靠国家的直接资金投入，必须调整和完善风景名胜区的经济政策。

天柱山风景区地处贫困地区，开发投入严重不足，应从以下几方面来调整和完善天柱山风景区的经济政策：①天柱山风景区门票收入是管理风景名胜资源来自社会的一种资金投入方式，属公共积累，它只能用于天柱山本身的管理、保护和建设。②天柱山管委会从特许经营项目的利润中收取一定的费用，作为对风景名胜资源的补偿，用于风景区的管理与资源保护。③天柱山管委会应抓住目前国内外一些投资商将资金开始转向景观业这一机遇，创造条件，吸引企业和私人的资金，引导和提倡多元投资，解决眼前基础设施建设严重滞后的问题。④天柱山风景区从客观情况出发，建立与国际接轨的大产业经营体制，以天柱山林场、天柱山旅游总公司为主体，吸收更多集体、个体、私营企业参与的天柱山旅游发展有限公司，铸造天柱山旅游航空母舰，增强景区的综合竞争力。⑤根据风景名胜资源有偿使用的原则，对天柱山风景区外的饭店、宾馆、餐饮、商店、旅行社、交通运输等受益的经营单位，征收风景名胜资源保护管理费。

34制定统一的发展规划

目前，我国风景名胜区规划工作已全面展开，且所有报审的风景名胜区都要求具备完整的规划。但与国外相比，还存在一些不足。第一，没有专门为风景名胜区作规划的机构。以浙江省为例，给国家级、省级风景名胜区作过规划的单位有省城乡规划设计院、杭州市园文局、杭州市园林规划处、县市级城建委，还有一些高等学校如北京大学、同济大学、浙江大学、杭州大学等［7］。这些规划设计者都有渊博知识和丰富经验，但个人的专长各有不同，所作的规划也就难免有所侧重。第二，规划设计往往缺乏风景区管理人员以及公众的参与。这样，公众对规划不理解，甚至产生对立情绪，不利于规划的顺利实施。

对于风景名胜区进行旅游和其他项目的开发建设，首先，必须制定旅游发展规划、总体规划和详细规划，保证规划的科学性、权威性，规划经论证批准后要具有法规效力，任何单位和个人都无权进行违规建设［33］。其次，风景名胜区规划是一定区域内旅游业发展的综合规划，必须服从于旅游业规划，又要与其他相关产业规划相融合、相协调。这样，不仅可以减少部门间的摩擦，而且有利于提高风景名胜区的建设水平。最后，规划必须经公众讨论并吸收合理的公众意见，才算完成最终的规划设计方案。天柱山风景名胜区的规划应按上述要求操作，才能够取得良好的效果。

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